Четыре направления аудита субсидий

Использование субсидий связано с целевой направленностью средств и строгим контролем за их использованием и вызывает значительные финансовые, репутационные и иные риски как для самих учреждений, так и для их должностных лиц. При получении субсидий одной из основных задач становится не только получение дополнительного источника финансирования, но и достижение поставленных целей при обеспечении обоснованности и соответствующего документального подтверждения расходования выделенных ресурсов.

Значительность рисков характеризуется тем, что большая часть нарушений признается контролирующими органами нецелевым использованием средств субсидии, а кроме того, предполагает – в зависимости от сопутствующих обстоятельств – такие виды ответственности, как:

• наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. (или дисквалификацию на срок от года до трех лет), на юридические лица – от 5% до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению (ст. 15.14 КоАП РФ);

• привлечение должностных лиц к уголовной ответственности, если речь идет о нарушении в крупном или особо крупном размере (свыше 1,5 млн руб. и 7,5 млн руб. соответственно).

Таким образом, если подразделения внутреннего аудита могут предоставить  гарантии о том, что в их учреждении:

• обеспечен контроль целевого использования средств субсидии, 

• отслеживается достижение запланированных результатов, 

• контролируется обоснованность и документальное подтверждение расходования средств субсидии, 

то это поможет не только снизить существующие риски, но и станет одним из важнейших показателей полезности ПВА. 

Несмотря на то, что для внутреннего аудита субсидий существует целый ряд направлений, можно выделить следующие из них, которые позволят решить значительную часть вопросов:

1. Проверка правильности ведения раздельного учета;

2. Проверка на соответствие целям предоставления субсидии;

3. Проверка достижения установленных (заявленных) показателей эффективности и результативности;

4. Проверка правильности и подтверждения расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия.

Проверка правильности ведения раздельного учета

Учреждение, получающее  любые целевые средства ,  обязано обеспечить ведение раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности . 

Раздельный учет предполагает обособление в учете доходов (поступлений) и расходов, активов и обязательств по каждому из целевых средств.

Учитывая, что законодательно установленная методика по организации раздельного учета отсутствует, ее требуется самостоятельно разработать и закрепить в учетной политике учреждения.

При разработке методики можно использовать нормы, установленные в п.п. 3-6 Порядка организации раздельного учета для участников казначейского сопровождения, утвержденного  приказом Министерства финансов РФ от 10.12.2021 № 210н .

В ходе организации раздельного учета в учреждении внимание необходимо обратить на следующие аспекты:

• методы, применяемые для раздельного учета, должны быть зафиксированы в учетной политике учреждения;

• учетная система должна позволять вести аналитический учет расходов по статьям затрат;

• должна существовать возможность сгруппировать фактические затраты по целевым средствам в сводных регистрах аналитического учета;

• накладные расходы (если они предусмотрены субсидией и правилами ее предоставления) должны распределяться в соответствии с выбранным в учетной политике методом;

• используемые первичные документы, кроме обязательных реквизитов, установленных Законом «О бухгалтерском учете», должны содержать дополнительные реквизиты, позволяющие идентифицировать принадлежность отраженных в них показателей к целевым средствам.

Следует отметить, что раздельный учет должен не только обеспечиваться формально, но и вестись реально: в производстве, на складах учреждения и других подразделениях, фактически задействованных в выполнении целей субсидии.

Как организовать проверку ведения раздельного учета

В качестве мероприятий ПВА при проверке раздельного учета расходования субсидий можно предложить ряд следующих процедур:

Важно помнить, что правильное ведение раздельного учета значительно упрощает подтверждение целевого использования средств по субсидии. Это позволяет обособлять операции в учете для их анализа и проверки, а также указывает на наличие в учреждении организованной функции внутреннего контроля в этом направлении.

Проверка на соответствие целям предоставления субсидии

Цели, на которые выделена субсидия,  закреплены в документах , являющихся правовыми основаниями для ее предоставления. Несмотря на то, что, казалось бы, их соблюдение является предельно простым элементом контроля, именно соответствие целям вызывает множество споров и вопросов со стороны контролирующих органов.

Ниже в таблице  приведен ряд нарушений , выявленных контролирующими органами при осуществлении контрольных мероприятий за использованием средств субсидий на иные цели учреждениями.

Из выборки нарушений можно сделать выводы о причинах, им предшествующих: 

• направление средств на цели, не предусмотренные в документах-основаниях;

• невыполнение закрепленных документами-основаниями правил и порядка использования средств субсидии.

Учитывая эти факторы, возможными корректирующими мероприятиями может являться наличие в учреждении различных контролей предварительного и оперативного характера:

• формализация в учреждении :

а)  процессов , связанных с подготовкой и заключением соглашения о предоставлении субсидии;

б)  процессов , возникающих при использовании средств субсидии;

• различные виды согласований, проводимые подразделениями при использовании средств субсидии.

Во избежание нарушений в части целевого соответствия расходования субсидий можно внедрить следующие процедуры:

Проверка достижения установленных показателей эффективности и результативности

Соглашение о предоставлении субсидии в том числе  должно содержать :

• значения результатов предоставления субсидии, которые должны быть конкретными, измеримыми; 

• показатели, необходимые для достижения результатов предоставления субсидии, включая значения показателей в части материальных и нематериальных объектов и (или) услуг, планируемых к получению при достижении результатов соответствующих программ, проектов (при возможности такой детализации).

Такие требования в соглашении означают, что при использовании средств учреждения обязаны не только следить за их целевым использованием, но и достигать установленных соглашением результатов предоставления субсидии. В случае невыполнения оговоренных результатов учреждению – получателю субсидии грозят риски, связанные с обязанностью по частичному или полному возврату выделенных средств.

Как правило, такие нарушения фиксируются:

• либо при непредставлении в составе отчетной документации по субсидии отчета «О достижении значений результатов предоставления субсидии», предусмотренного типовой формой соглашения;

• либо при недостижении установленных значений результатов предоставления субсидии.

Как правило, причиной отсутствия отчетной документации является несогласованность действий подразделений. Контрольной процедурой, направленной на предотвращение этого риска, может стать организация работы и закрепление ответственности за подразделениями, осуществляющими подготовку отчетов по субсидии.

В случае же, «когда результаты не достигнуты», может быть выявлен ряд причин, каждая из которых потребует своих элементов контроля:

Следует отметить, что при проверках контролирующих органов может потребоваться фактическое подтверждение выполнения показателей, отраженных в отчете «О достижении значений результатов предоставления субсидии». И если  в одних случаях  формы подтверждения не вызывают сомнений, то  с другими показателями  из-за их неопределенности и неоднозначности могут возникнуть определенные трудности.

Чтобы этого избежать, рекомендуется на стадии заключения соглашения продумывать как сами  показатели результативности , так и способы их подтверждения.

Подразделения внутреннего аудита могут использовать ряд процедур для проверки данного направления:  

Проверка правильности и подтверждения расходов субсидии

При использовании средств субсидии важным моментом является не только их использование на предусмотренные цели, но и соблюдение правил их расходования, установленных в документах-основаниях.

К правилам, которые необходимо соблюдать, можно отнести:

• расходование средств только по определенным видам затрат;

• обеспечение подтверждения понесенных расходов.

Расходование средств по определенным видам затрат означает, что в документах-основаниях установлен закрытый перечень таких затрат, источником финансового обеспечения которых может являться субсидия.

В качестве примеров видов затрат можно привести следующие:

• затраты на оплату труда персонала, занятого в реализации работ, связанных с достижением целей субсидии;

• затраты на командирование работников за период выполнения ими работ по реализации целей субсидии;

• затраты, связанные с приобретением материальных ресурсов, необходимых для реализации целей субсидии;

• затраты по договорам со сторонними организациями в обеспечение достижения целей субсидии.

Как правило, общий перечень «разрешенных» видов затрат указывается в одном из приложений к заключенному соглашению о предоставлении субсидии, где и определяется их  плановый размер .

Но кроме определенного перечня затрат может требоваться соблюдение иных правил предоставления. Так, к правилам по обеспечению структуры расходов можно отнести затраты, которые, согласно документам-основаниям, не могут превышать  установленное соотношение  по отношению к другим видам затрат.

Кроме этого, следует отметить, что документами-основаниями определены виды затрат, которые прямо запрещены к финансированию за счет субсидии. К ним, по общим правилам, относятся:

• взнос в уставные (складочные) капиталы других организаций, а также вклады в имущество таких организаций, не увеличивающих их уставные (складочные) капиталы;

• размещение средств субсидии на депозитах, а также в иные финансовые инструменты.

Таким образом, одним из видов контроля со стороны учреждения может стать санкционирование и согласование расходов на предмет их соответствия установленным в документах-основаниях правилам.

Подтверждение расходов

Вне зависимости от того, какие расходы необходимо подтвердить: целевые или операционные, необходимо соблюдать требования бухгалтерского учета:

• регистрация реальных фактов хозяйственной деятельности; 

• своевременное отражение операций в учете без пропусков и изъятий на основании первичных документов.

Подтверждение расходов учреждением не должно вызывать трудностей.

С другой стороны, если по таким видам затрат, как приобретение материалов, оказание услуг сторонними организациями, необходимые подтверждения понятны, то по таким видам затрат, как оплата труда, коммунальные платежи, подтверждение может вызвать ряд вопросов при проверках контролирующими органами.

Рассмотрим эту ситуацию на примере затрат по оплате труда. У контролирующих органов могут возникнуть такие вопросы: 

• кто именно выполняет работы и как определено участие того или иного сотрудника в работах, связанных с достижением целей субсидии;

• какие работы выполняются тем или иным работником;

• как определяется рабочее время, оплаченное за выполнение работ, связанных с достижением целей субсидии.

При этом ситуация с подтверждением расходов по оплате труда затрудняется, если один и тот же сотрудник одновременно участвует в нескольких работах по разным направлениям деятельности учреждения.

Несмотря на то, что решений здесь может быть множество и зависят они от определенных условий, связанных с системой организации учета рабочего времени в учреждении, в таблице ниже представлены примеры действий и контролей, позволяющих избежать ряда споров по подтверждению расходов:

Подразделения ВА могут контролировать это направление при помощи следующих процедур:

Подводя итог, следует отметить, что ПВА, давая свои оценки действиям подразделений учреждения, а также предлагая менеджменту рекомендации по устранению выявленных замечаний, должно учитывать объем субсидий и частоту их предоставления для соблюдения такого важного принципа в работе любого учреждения, как соотношение выгод и затрат.