Практика экспертизы пищевой продукции в госзаказе

О требованиях законодательства и пилотном проекте 

Открыла встречу темой «Актуальный статус пилотного проекта, экспертиза товаров и услуг в рамках исполнения государственных и муниципальных контрактов по направлению «Продукты питания, поставляемые в социально значимые учреждения» заместитель генерального директора  Национального института аккредитации Росаккредитации  Лидия Травкина.

По ее мнению, с учетом развития системы закупок государство, бизнес и общество заинтересованы в создании механизма экспертизы результатов исполнения государственных контрактов, обеспечивающего получение независимых и достоверных результатов и оптимизирующего сроки и стоимость ее проведения.

Согласно статье 94 Федерального закона  № 44-ФЗ  от 05.04.2013, проведение экспертизы на этапе приемки результатов исполнения контрактов является обязательным требованием. При этом экспертиза может быть проведена силами заказчика или же к ней могут привлекаться независимые эксперты. Пилотный проект «Экспертиза товаров и услуг в рамках исполнения государственных и муниципальных контрактов» состоит в том, чтобы предложить новый механизм проведения независимой экспертизы с привлечением органов инспекции, аккредитованных в национальной системе аккредитации.

При этом Лидия Травкина отметила, что в вопросе независимости системы достоверной оценки соответствия и опыта работы органов по оценке соответствия можно ориентироваться как на международный опыт, так и на национальную практику. А для целей унификации подходов проведения инспекции были разработаны проекты предварительных национальных стандартов. В рабочих группах по направлениям экспертизы, в частности, по продуктам питания для социально значимых объектов, обсуждали подходы, которые возможно использовать для цели экспертизы и которые смогут стать основой для разработки предварительных национальных стандартов. 

На текущий момент в пилотном проекте по проведению экспертизы продуктов питания для социально значимых объектов принимают участие  6 регионов . Представителям данных регионов  было предложено выбрать социально значимые объекты и определить контракты, по которым будет проведена эта экспертиза. На сегодняшний день в трех регионах документарная экспертиза проведена полностью, в остальных ведется подготовка к ее проведению.

Важно, что для проведения экспертизы необходимо заключение соглашений между заказчиками и органами инспекции. А поскольку это пилотный проект, то экспертиза проводится на безвозмездной основе и документы по ее результатам носят информационный характер. 

Порядок взаимодействия заказчика и органа инспекции в рамках проекта

По мнению Лидии Травкиной, заказчику целесообразно заключать контракты на экспертизу непосредственно после заключения контракта с контрагентом, поскольку органу инспекции необходимо:

• определить возможность проведения работы по данному контракту;

• определить категории рисков поставки продукции ненадлежащего качества и  объем необходимой инспекции ;

• утвердить программу инспекции;

• заключить договор с заказчиком . 

Взаимодействие в рамках пилотных экспертиз происходит следующим образом: 

1. НИАР предоставляет информацию, поступившую по контракту, органу инспекции;

2. Орган инспекции делает вывод о возможности проведения экспертизы;

3. Если проведение экспертизы возможно, то орган инспекции проводит оценку риска поставки продукции ненадлежащего качества;

4. По результатам оценки рисков НИАР совместно с органом инспекции формирует программу инспекции, которую вместе с проектом соглашения направляет заказчику;

5. После заключения соглашения участники планируют работу по данной программе, включая сроки и объемы работ;

6. По результатам инспекции орган инспекции подготавливает акт, отчет и  заключение . 

Задачи проекта

К сентябрю 2021 года планируется:

1. Закончить проведение пилотных экспертиз в шести регионах-участниках;

2. Сформулировать и определить эффективность и результативность экспертизы;

3. Обосновать экономическую целесообразность для заказчика;

4. Разработать проект методик и расчета стоимости экспертиз товаров, работ и услуг в рамках исполнения государственных и муниципальных контрактов;

5. Сформировать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок.

В заключение Лидия Травкина отметила, что по итогам реализации пилотного проекта в сентябре 2021 г. должен быть предложен новый механизм проведения независимой экспертизы с привлечением органов инспекции, аккредитованных в национальной системе аккредитации.

Основные аспекты проведения экспертизы и характерные проблемы 

О задачах пилотного проекта для целей контрактных отношений подробнее сообщил руководитель «Академии контрактных отношений» Павел Лисин. Он затронул нормативные аспекты проведения экспертизы результатов исполнения контрактов, перечислил ключевые проблемы, с которыми сталкиваются заказчики. Также обратил внимание на требование закона о том, что приемка включает в себя  проведение экспертизы . «Но, к сожалению, на практике заказчики зачастую подменяют понятия и заменяют полноценную приемку работой кладовщика», – отметил докладчик. Что касается непосредственно экспертизы, то с точки зрения закона возможны два пути: экспертиза  своими силами  или же с привлечением внешних экспертов. Важно, что закон предусматривает право правительства определять случаи, когда такая внешняя экспертиза может стать обязательным процессом.

В рамках проекта рассматриваются прецеденты, при которых в нормативно-правовой документации может быть закреплена обязанность проводить именно  внешнюю экспертизу  с привлечением экспертов на основании контрактов. Например:

1. При снижении цены контракта на 25% и более от начальной цены;

2. При закупке  социально значимых товаров , которые определены в рамках пилотного проекта; 

3. При закупке иностранных товаров в случае применения «национального» режима. Если в конкурентной борьбе предпочтение было отдано иностранному товару, то может возникнуть подозрение в ненадлежащем качестве данного товара; 

4. При закупке товаров у поставщиков, ранее находившихся в реестре недобросовестных поставщиков ввиду невыполнения условий контрактов в части соответствия товара установленным требованиям; 

5. При поставке товара из страны, входящей в перечень стран, к которым применяются контрсанкции.  

Другими первостепенными проблемами при приемке товара являются:

• недостаточная квалификация лиц, осуществляющих приемку;

• коррупционные факторы, при которых приемка сопровождается договоренностями между поставщиком и приемщиком;

• отсутствие прозрачного механизма проведения экспертизы: есть общее понимание того, что такое экспертиза и приемка, но отсутствует методика, закрепленная на федеральном уровне.

Вопрос финансирования тоже очень важен, в рамках пилотного проекта мы сформировали несколько предложений, то есть у нас есть концепция по разным вариантам финансирования.

Павел Лисин

руководитель АНО ДПО «Академия контрактных отношений» 

Вопрос финансирования тоже очень важен, в рамках пилотного проекта мы сформировали несколько предложений, то есть у нас есть концепция по разным вариантам финансирования.

Павел Лисин, руководитель АНО ДПО «Академия контрактных отношений»  

Другая проблема заключается в отсутствии контроля за результатами исполнения контрактов. «К сожалению, зачастую у заказчика контроля за этим процессом нет. Есть моменты, связанные с тем, что инициаторы закупки не довольны тем, что купили. Или, например, родители недовольны качеством питания своих детей. Но часто это остается на уровне разговоров, и контроль существует только на уровне проверок контролирующих организаций», – отметил Павел Лисин.

Распределительный логистический центр как инструмент входного контроля

Председатель комитета по регулированию контрактной системы Вологодской области Александр Торопов рассказал об опыте организации распределительно-логистического центра. Применению этой практики предшествовало осознание того факта, что при поставках продуктов питания в социальные учреждения наблюдаются проблемы с качеством товаров, а также есть необходимость централизации и оптимизации процессов.  

Для решения этих проблем, в первую очередь, была сформирована система централизованных закупок продуктов питания для  социальной сферы . «В процессе работы над централизованной системой торгов мы увидели, что в ходе исполнения контрактов есть достаточно серьезная проблема с функционалом, связанным с квалифицированной приемкой. И связано это прежде всего с тем, что вопросы приемки находятся за пределами компетенции как учреждения целиком, так и конкретных специалистов, которые работают с поставками продуктов питания в эти учреждения. В итоге у нас родился проект «Уполномоченный склад», – отметил докладчик.

Уполномоченный склад – это распределительный логистический центр, куда централизованно поступают продукты питания. Впоследствии они распределяются по конкретным социальным учреждениям. Таким образом, проект, помимо прочего, помог централизовать функцию приемки товаров и освободить от этой функции заказчиков.

«Уполномоченный склад не становится собственником продуктов питания, сам их не продает и не покупает. Это точка входа всех продовольственных товаров, предназначенных для социальной сферы, а значит, и точка контроля качества поставляемых продуктов питания», – продолжил Александр Торопов. 

Приемка начинается с документарной экспертизы, то есть с контроля сопроводительных документов на товар. Затем было бы логично провести проверку качества товара, например,  органолептически .  Но поскольку уполномоченный склад не является и не становится собственником продуктов питания, то нет возможности вскрывать упаковки с продукцией. Таким образом, товары после прохождения экспертизы документов поставляются на кухни учреждений социальной сферы. Затем, если учреждение социальной сферы, вскрывая упаковку, обнаруживает дефекты, рекламации поступают на склад и обрабатываются складскими сотрудниками, в результате чего может быть принято решение о возврате или обмене продукции.

«В 2020 году в связи с пандемией к нам обратились коллеги из управления Россельхознадзора и из Службы по защите прав потребителей с тем, что они были ограничены в возможности выхода в конкретные учреждения социальной сферы для проведения забора образцов на анализ. Мы помогли решить эту проблему, и в течение года их сотрудники отбирали образцы непосредственно со склада», – пояснил Александр Торопов.

В целом реализация проекта «Уполномоченный склад» привела к очевидному снижению количества рекламаций по поставщикам.

Александр Торопов 

Председатель комитета по регулированию контрактной системы Вологодской области

Сегодня учреждения, получающие продукты со склада, отмечают, что качество продуктов улучшилось. И это заслуга внедрения единых подходов к контролю качества и приемке товаров.